近日，海关总署印发了《推动综合保税区高质量发展综合改革实施方案》（简称《实施方案》），提出涉及海关事权的五方面23条具体改革措施。主要内容如下：
一、服务构建新发展格局，改革业务运行架构方面
（一）优化检验检疫作业模式。
内容：制定出台《综合保税区检验检疫管理公告》，优化综合保税区检验检疫作业模式和作业流程，推动综合保税区更好融入国内大循环。
解读：为更好促进综合保税区统筹兼顾国内国际两个市场、两种资源，由进出境便利的“单开门”，向进出境（通常所说的“一线”）和进出区（通常所说的“二线”）自由便利的“双开门”转变，更好推进内外贸一体化发展。将制定出台《综合保税区检验检疫管理公告》，根据综合保税区“一线”“二线”设置以及货物不同来源流向，合理设置检验检疫环节，确保货物在进出综合保税区不同环节实现“管得住、放得开、通得快”。一是原则上“只检一次”。明确检疫工作原则上在“一线”实施。检验工作根据进出综合保税区货物来源流向灵活实施，同批货物“一线”“二线”环节最多检验一次。二是时空上“前推后移”。符合条件的待检验的进口货物，可依企业申请在进境口岸、综合保税区内或货物最终使用目的地实施检验。通过前推后移的方式，满足企业的个性化需求，企业可以根据需要灵活选择。三是两头在外货物“特例豁免”。对综合保税区内企业入境后复出境的货物，免予实施检验。四是境内区外货物“国内便捷”。对于国内市场进入综合保税区保税仓储后，再次流入国内市场的货物，不实施检验。
（二）简化生产用设备解除监管手续。
内容：对于实施许可证管理的进口设备，如有出区使用需求，允许在进入综合保税区时验核许可证件，出区进入国内处置时不再验核，其他情形按现行规定办理。监管年限届满时，自动调减账册，无需企业申报。
解读：进一步简化综合保税区内设备解除监管出区手续，优化系统设置。一是对于综合保税区内企业自境外进口后，解除监管后无出区需求的机器设备，入境时继续免予提交许可证件，延续现行规定不变；二是对于综合保税区内企业自境外进口后，解除监管后有出区需求的机器设备，企业既可以在出区时提交许可证件，也可以在入境时提交许可证件，入境时已提交的，出区时不再验核，给企业多一种选择；三是在此基础之上，借助信息化手段，全面掌握综合保税区内企业机器设备进出信息，对于监管年限届满的机器设备，系统自动解除监管、自动办理设备账册调整手续，企业免予申报。
（三）优化账册管理模式。
内容：选取综合保税区内信息化系统完备的仓储物流类高级认证企业，推动将仓库管理系统与海关联网，系统自动采集海关监管所需的企业生产经营数据，与报关数据等自动比对印证，将海关监管顺势嵌入企业生产经营过程。
解读：深化由企及物管理理念，将管理重点由单票报关单货物向以企业为单元的作业链延伸，强化对企业整体经营状况的把控。选取区内部分取得高级认证企业资格的仓储物流企业，在海关对接企业仓库管理系统（WMS）的基础上，系统自动采集海关监管所需的企业生产经营数据，与进出境、进出区申报数据等自动比对印证，取消金关二期账册备案、核注清单申报等海关专用账册管理手续。海关监管顺势嵌入企业生产经营过程，简化企业办理手续，实现顺势监管。
（四）实施卡口分类分级管理。
内容：设置报关货物通道和非报关货物通道，实行分类通行。对非报关货物分级简化填报要素，优化重量验核，实现快速进区。向综合保税区管理机构共享入区危险化学品信息，强化安全生产联防联控。
解读：为进一步发挥好综合保税区国内国际双循环交汇枢纽作用，促进生产要素在区内外高效流动，提出：一是在卡口设立报关货物通道和非报关货物通道。对于保税、免税、退税、征税等海关监管货物，经由报关货物通道进出，实施常规监管；基建物资、劳保用品、办公用品、生活消费品等非海关监管货物由非报关货物通道进出，实施低比例的风险式抽查管理。二是对非报关货物进一步实施差别化分级管理。简化与生产料件和设备相关的非报关货物填报要素，实行企业自主填报，快速放行；劳保用品、办公用品等非报关货物免予填报商品编码等内容，取消重量验核比对；入区后用于企业正常生产经营的柴汽油、硫盐酸等危险化学品，及时将有关进出数据信息共享给地方主管部门，实现联防联控。
（五）实施差异化风险防控。
内容：强化综合保税区以企业为单元的管理理念，优化综合保税区布控查验比例，减少货物的卡口拦截，提升监管效能和企业获得感。
解读：考虑综合保税区已实施卡口及物理围网管理，区内企业相对稳定，风险相较口岸货物总体较小。通过将监管资源向企业整体管理倾斜，减少单票货物的卡口拦截。优化风险布控管理，强化人工精准分析，实现查验、检验、检疫精准监管；降低综合保税区布控查验比例，对区内管理规范、信用良好、信息化系统完备，且与海关实现计算机联网管理的高级认证企业，在现有基础上进一步降低查验比率，提升通关效率。
二、促进贸易便利化，优化全流程监管方面
（六）优化核放单验放逻辑。
内容：优化金关二期系统核放单验放逻辑，支持“两步申报”货物与普通申报类型货物集拼入区。
解读：通过优化金关二期系统核放单验放逻辑，同一核放单可同时绑定“两步申报”概要申报报关单和普通申报类型对应的核注清单，支持“两步申报”货物与普通申报类型货物集拼入区，同车运输，降低企业物流成本。
（七）优化“一票多车”货物进出区流程。
内容：允许“一票多车”货物，整报分送、单车进出区。
解读：为了促进综合保税区物流分拨中心建设，促进大宗商品保税仓储物流发展，进一步优化金关二期系统“一票多车”业务流程，允许企业整报分送、单车进出区，不再要求企业一次性将所有车辆集中运进运出，提升卡口通行效率、节约企业运输成本。
（八）扩大高级认证企业（AEO）免除担保范围。
内容：进一步减轻企业经营成本，在分送集报业务领域推行高级认证企业免除担保措施。
解读：为全面落实党中央、国务院关于优化营商环境的决策部署，充分释放政策红利，出台相关实施细则，在综合保税区先行先试，现有涉及加工贸易进出口货物的高级认证企业，可向海关申请免除担保的基础上，进一步扩大范围，综合保税区内高级认证企业，在开展分送集报业务时，可向海关申请免除担保措施，助力企业减负提效。
（九）优化分类监管货物管理。
内容：对综合保税区内非保税货物申报转为保税货物的，或办结海关手续后申请以分类监管方式继续在区内存储的，允许完成报关手续后，直接核增核减海关底账，不再要求货物实际进出卡口。
解读：进一步优化自贸试验区“仓储货物按状态分类监管”创新措施，对综合保税区内非保税货物申报转为保税货物的，或办结海关手续后申请以分类监管方式继续在区内存储的，允许完成报关手续后，直接完成底账核增核减操作，不再要求货物实际进出卡口，通过数据“跑路”替代货物“跑腿”，既节约了企业的运输成本，又降低对卡口监管资源的占用。
（十）优化境外退运货物监管。
内容：对境外退运的综合保税区自产的出口工业产品，放宽书面调查和现场调查的货值限定标准，降低书面调查和现场调查比例。
解读：由于综合保税区已对区内企业实施卡口及物理围网管理，企业相对稳定，且大多数生产型企业已具有成熟的质量管理体系。通过强化对企业的风险管理和信用管理。对境外退运的综合保税区自产的出口工业产品，放宽书面调查和现场调查的货值限定标准，降低书面调查和现场调查比例，提升企业获得感。
三、助推高质量发展，支持功能业态拓展方面
（十一）支持保税维修提质升级。
内容：建立定期调研机制，推动动态调整保税维修产品目录，支持高技术、高附加值、符合环保要求的低风险产品纳入保税维修产品目录。允许注册在综合保税区内的融资租赁企业进口的飞机、船舶、海洋工程结构物等大型设备，在境内区外按现行规定开展保税检测维修业务，无需实际进出境（区）。
解读：建立定期调研机制，了解企业诉求，推动相关部委动态调整保税维修产品目录，进一步促进区内保税维修业务开展。同时，结合《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》（国发〔2019〕3号）关于融资租赁的支持措施，允许注册在综合保税区内的融资租赁企业进口的飞机、船舶、海洋工程结构物等大型设备，在境内区外按照区外保税维修的现行规定，开展保税维修业务的，相关大型设备无需实际进出境（区），进一步帮助企业降本增效。
（十二）支持“保税培训”新业态发展。
内容：允许在综合保税区内开展航空飞行模拟器、大型医疗设备等保税培训业务。
解读：为进一步发挥综合保税区政策功能优势，积极探索“保税培训”新业态监管模式，支持航空飞行模拟器、大型医疗设备等保税培训新业态创新发展。
（十三）支持免税保税衔接发展。
内容：允许免税店货物经综合保税区从境外进口，按现行规定配送，支持免税保税衔接发展。
解读：经海关批准，允许免税店货物经综合保税区从境外进口；对于因滞销等不影响正常使用的免税品，准予退运至综合保税区转为保税货物，并按规定进行处置，按照《中华人民共和国海关对免税商店及免税品监管办法》等现行有关规定配送，实现免税保税衔接发展。
（十四）支持跨关区保税展示交易。
内容： 在建立跨直属海关联系配合机制的条件下，允许企业跨关区开展保税展示交易业务。
解读：在风险可控的前提下，加强直属海关间监管的联动协同，通过异地协助配合，支持保税展示交易业务跨直属海关关区开展，进一步降低企业运营成本，促进区内保税展示交易业务发展。
（十五）支持设立生产性配套服务设施。
内容：支持综合保税区管委会统一规划，按需设立食堂、充电桩、停车场等必要的生产性配套服务设施。
解读：支持综合保税区管委会科学统一规划，按需设立食堂、充电桩、停车场等必要的生产性配套服务设施，更好满足区内就业人员的交通、就餐等基本需求，进一步提升区内营商环境。同时，综合保税区管委会需落实好主体责任，负责上述设施的日常管理工作，守住守牢安全生产底线。
（十六）支持综合保税区与口岸联动发展。
内容：支持在毗邻口岸的综合保税区，开展转口业务；支持设立前置货站，开展航空货物出口前打板、进口拆板理货等业务；支持在中欧班列等沿线的综合保税区根据需要引入铁路专线。
解读：支持在毗邻口岸的综合保税区开展转口业务，简化申报流程，促进转口贸易发展，实现综合保税区保税功能与口岸物流功能的高效叠加、业务拓展。支持在具备条件的综合保税区内设置前置货站，探索开展航空货物出口前打板、进口拆板理货等航空物流业务，减少作业环节、降低运营成本，提升航空物流效能；支持在中欧班列沿线的特殊区域根据需要引入铁路专线，优化监管资源配置，实现了综合保税区保税优势与中欧班列运输便捷优势的无缝对接。
（十七）支持建设特色型综合保税区。
内容：鼓励地方政府依托区域资源禀赋和产业特色，建设研发创新、服务贸易等特色综合保税区，支持差异化、特色化发展。支持创新制度举措在特色综合保税区优先试用。
解读：综合考虑全国各地综合保税区的差异性特点，提出支持建设特色型综合保税区，鼓励地方政府依托区域资源和区位优势，探索开辟产业新赛道、培育发展新动能，建设研发设计、检测维修等特色型综合保税区，促进产业转型升级和多元化发展。既鼓励综合保税区大而强、大而全，也鼓励小而精、小而特发展。
四、统筹好发展与安全，强化监管手段方面
（十八）调整重点商品管理措施。
内容：调整综合保税区内涉及关税配额管理、实施贸易救济措施、中止关税减让义务和报复性关税等措施的重点商品管理措施。
解读：为落实总体国家安全观，通过调整综合保税区内涉及关税配额管理、实施贸易救济措施、中止关税减让义务和实施报复性关税等措施的重点商品管理措施，防范企业利用政策叠加缝隙规避税收政策和贸易管制政策，防范化解重大、系统性风险。
（十九）优化账册核销作业。
内容：研究出台综合保税区账册管理规程，对物流账册实施适时核销管理。
解读：参照《海关加工贸易货物监管办法》，制定综合保税区账册管理规程，明确账册设立、暂停、核销、注销等操作流程，便利企业操作。对物流账册实施核销管理，进一步规范保税物流业务监管。
（二十）规范综合保税区企业赋码，优化统计规则。
内容：对于综合保税区规划面积内围网外的备案企业，进一步规范企业赋码规则。优化综合保税区进出口数据的统计口径，精准反映进出综合保税区的业务情况。
解读：为更加全面客观、科学精准反映综合保税区的运行态势，采取以下措施：一是对于综合保税区规划面积内围网外注册企业，不赋予相关企业综合保税区代码，其进出口数据不纳入综合保税区统计。二是优化综合保税区进出口数据的统计口径，增加按照货主企业口径统计的保税业务进出口值，精准反映实际进出综合保税区的业务情况。
五、提升综合治理能力，完善配套保障方面
（二十一）完善法规和规章制度体系。
内容：研究制定《综合保税区管理条例》和综合保税区中长期发展规划。修订完善综合保税区准入、规划调整、退出、发展绩效评估等配套制度。
解读：进一步健全综合保税区全生命周期管理制度体系，研究起草《综合保税区管理条例》，明确国家部门、地方政府在综合保税区运行管理中的职责分工，推动形成各司其职、齐抓共管、配合密切的跨部门、跨领域协同管理机制；研究出台综合保税区中长期发展规划，强化总量控制，推动综合保税区优进劣出，能进能出；修订完善综合保税区准入审核、整改退出等管理制度，进一步压实地方政府在综合保税区申请设立、运行管理中的主体责任；修订完善综合保税区发展绩效评估办法，优化绩效考评指标，更好促进综合保税区实现质的有效提升和量的合理增长。
（二十二）积极推进智慧综合保税区建设。
内容：强化科技赋能，加强联网监管，实现顺势监管、精准监管和高效监管；强化协调联动，推动监管部门、第三方机构和企业的各类数据汇聚融合、开放共享。
解读：积极推进智慧综合保税区建设，推动企业生产管理、仓储管理系统与海关联网，探索取消账册管理，提升卡口智能化水平，实现顺势监管、精准监管和高效监管。搭建智能联通的公共服务平台，实现业务联动、数据共享、协同共治的良好生态。
（二十三）健全运行协调保障机制。
内容：充分发挥现有海关总署牵头的跨部委协调沟通机制（司局级）作用，共同解决综合保税区运行中存在的困难和问题，推动高质量发展。积极构建综合保税区“响应、呼应、反应”运行机制，定期收集问题诉求、研判运行态势、研究风险隐患、提供决策辅助参考。推动建立由地方人民政府牵头的跨部门综合治理机制，实现资源共享、联合防控、共管共治。
解读：为落实“海关和相关部门依职责共管，地方政府承担主体责任”相关要求，积极推动开展：一是进一步完善海关总署牵头、相关部委参与的司局级协调沟通机制，推动协同共治、共商共谋，促进综合保税区更高质量发展；二是进一步强化“响应、呼应、反应”，发挥好问题动态清零机制作用，及时收集基层海关、地方政府和综合保税区企业反映的突出问题、研究回应诉求关切；三是推动建立由地方政府牵头、多部门参与的综合治理机制，实现资源共享、联合防控、共管共治。
以上是《实施方案》的主要内容。
下一步，海关总署将强化组织领导，加强与其他相关部委和地方人民政府协同配合，按照成熟一项推进一项的原则，有序推进《推动综合保税区高质量发展综合改革实施方案》各项改革措施落地实施。
各项改革措施具体做法以出台公告、通知或细化方案为准，其他未列明事项按现行相关法律法规办理。
