交通运输部规划研究院院长、党委副书记
《意见》指明了当前和未来一段时期，多式联运”一单制”“一箱制”发展的总体思路、发展目标和主要任务，对于构建现代综合交通运输体系、更好服务构建新发展格局、加快建设交通强国具有重要意义。
一、坚持站位全局，深刻认识发展“一单制”“一箱制”的重大意义
发展多式联运“一单制”“一箱制”是加快建设交通强国的内在要求。建设交通强国是以习近平同志为核心的党中央立足国情、着眼全局、面向未来作出的重大战略决策。中共中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》明确了交通发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变，由各种交通方式相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变，由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变“三个转变”，一流设施、一流技术、一流管理、一流服务“四个一流”，安全、便捷、高效、绿色、经济“五大价值取向”的发展方略，提出了“货物多式联运高效经济”的战略目标。“一单制”“一箱制”就是要打造托运人一次委托、费用一次结算、货物一次保险、多式联运经营人全程负责的服务模式，提供“门到门”和全程“一箱到底”的高效运输服务。实现“一单制”“一箱制”必须要推动信息互通、规则联通、运输畅通、要素融通，是对运输链全要素升级、转型和再造，是对综合交通运输体系的系统性创新变革，对于加快建设交通强国具有重要的支撑保障和先行引领作用。
发展多式联运“一单制”“一箱制”是促进物流降本增效的有效抓手。多式联运具有产业链条长、资源利用率高、综合效益好的特点，可以充分发挥各种运输方式比较优势和组合效率，是促进物流降本增效的有效途径。但行业普遍反映，不同运输方式间单证多次填报、单证信息联通不畅、单证金融等功能融合不足、集装箱中途开箱换箱等问题依然突出，政策需求十分迫切。发展多式联运“一单制”“一箱制”，就是要通过推广标准化单证、促进信息数据互联互通、拓展单证服务功能、培育骨干多式联运经营人等政策措施组合拳，促进多式联运提质扩面，进一步释放多式联运降本增效作用，切实为构建现代流通体系、促进物流降本增效贡献力量。
发展多式联运“一单制”“一箱制”是服务构建新发展格局的重要支撑。《国务院印发关于推进自由贸易试验区贸易投资便利化改革创新若干措施的通知》中，明确提出加快推进多式联运“一单制”发展，探索赋予多式联运单证物权凭证功能，开展赋予铁路运输单证物权属性探索等要求。“一单制”“一箱制”是多式联运发展的高级形态，不仅可以有效减少冗余环节，提高运输效率和质量，而且可以依托多式联运单证，进一步拓展与信息技术、金融保险、国际贸易等领域深度融合。加快多式联运“一单制”“一箱制”发展，有助于更好发挥多式联运在支撑建设现代化产业体系中的桥梁纽带作用，对于扩大我国制度型开放、探索“一带一路”运输贸易新规则、打造具有国际竞争力和影响力的多式联运服务体系具有重要意义。
二、坚持问题导向，聚焦解决制约“一单制”“一箱制”发展的痛点难点堵点问题
聚焦解决多式联运信息数据互联共享。打通多式联运信息壁垒，是促进多式联运单证电子化，实现单证信息高效流转的重要基础。针对多式联运业务系统难开放、跨方式信息共享不完善、单证电子化标准化程度低等突出问题，《意见》提出三方面内容。一是加快推进多式联运数据开放和系统对接，鼓励企业开放多式联运数据，开放业务系统数据接口。二是支持多式联运信息集成服务发展，支持企业向多式联运信息集成服务商发展，整合集成不同运输方式信息数据。三是推广应用标准化多式联运电子运单，引导使用标准化运单，鼓励具备条件企业开展基于标准化多式联运运单的业务流程改造。
聚焦促进国际多式联运单证应用创新。国际多式联运提单是促进门到门联运服务发展、提高贸易便利化水平的重要载体。针对国际多式联运提单应用不广泛、向内陆延伸发展不充分等现状，《意见》提出两方面内容。一是加快国际多式联运提单推广应用，推动国际海运服务功能向内陆延伸，推动承运企业落实控货功能，鼓励多式联运经营人签发海铁联运全程运输提单。二是推动国际多式联运电子提单发展，规范国际多式联运电子提单操作流程，引导企业完善电子提单功能。
聚焦拓展多式联运“一单制”服务功能。依托“一单制”发展多式联运增值服务、为社会释放政策红利，是推进交通运输领域制度创新的具体体现。针对行业对单证物权属性具体需求，以及单证功能拓展的需要，《意见》提出三方面内容。一是探索赋予多式联运单证物权凭证功能，探索推进以铁路为主的多式联运单证物权化，支持企业探索多式联运单证作为提货凭证的唯一性和可流转性。二是探索发展多式联运“一单制”金融保险服务，支持铁路运输单证金融服务试点地区银行将风险可控的铁路运输单证作为结算和融资可接受的单证。三是优化多式联运“一单制”通关监管模式，加强交通运输、商务、海关等部门数据共享。对在海关注册登记或备案的高级认证多式联运企业实施便捷的通关管理措施。
聚焦健全多式联运“一箱制”服务体系。“一箱制”是现代多式联运发展的应有之义，是提高联运效率、提升服务品质的内在要求。针对集装箱场站布局不完善、集装箱周转不便利、中途开箱换箱等问题，《意见》提出三方面内容。一是完善“中途不换箱”合作机制，推动铁路场站设立海运箱还箱点，加快铁路境外还箱点和回程运输组织体系建设，鼓励铁路与船公司建立箱使协作机制，推动集装箱循环共用、联合调拨。二是优化“全程不开箱”流程管理，健全完善集装箱相关多式联运货物积载等标准。推进射频识别、二维码、卫星定位等集装箱全程在线跟踪技术应用，支持具备条件的企业建设集装箱运输数据平台，推动集装箱多式联运全程智能化跟踪管理。三是提升“一箱到底”服务能力，加快完善全国集装箱场站布局，健全集装箱中转转运网络，完善提箱、还箱、验箱、洗箱、修箱等服务规则。
聚焦大力培育多式联运经营人。培育具备全程运输组织能力的多式联运经营人是“一单制”发展的基础条件。针对多式联运经营人缺乏，“一单制”“一箱制”服务能力弱等问题，《意见》提出两方面内容。一是鼓励企业提升“一单制”“一箱制”服务能力，研究多式联运经营人标准，明确多式联运提单签发主体的条件，支持具备条件的企业签发多式联运提单。二是引导多式联运相关企业加强协同协作，鼓励企业等加强合作，建立健全各方互认互信的多式联运业务组织流程、运输安全管理等制度标准，鼓励建立区块链提单的技术支撑平台。
聚焦完善多式联运标准规则。推动多式联运标准规则协同是“一单制”发展的重要支撑。针对多式联运标准缺失和不同运输方式货品货类、操作规范、危险货物识别、责任划分等规则不衔接等制约问题，《意见》提出两方面内容。一是健全多式联运“一单制”标准，健全多式联运单证格式、服务要求、业务流程、数据交换等方面技术标准，填补行业发展空白。二是推进多式联运服务规则衔接，推动建立与多式联运相适应的规则协调和互认机制，推进铁路运输、道路运输和海运装载要求、操作流程、安全管理等服务规则相衔接。
三、坚持远近结合，推进“一单制”“一箱制”取得更大范围、更深层次、更高质量成效
站在我国多式联运发展新的历史起点，《意见》谋划了未来3-5年“一单制”“一箱制”发展方向，明确提出多式联运“一单制”“一箱制”法规制度体系进一步完善，多式联运信息加快开放共享，多式联运单证服务功能深化拓展，多式联运龙头骨干企业不断发展壮大，托运人一次委托、费用一次结算、货物一次保险、多式联运经营人全程负责的“一单制”服务模式和集装箱运输“不换箱、不开箱、一箱到底”的“一箱制”服务模式加快推广，进一步推动交通物流提质增效升级，更好支撑实现“物畅其流”。
一分部署，九分落实。推进多式联运“一单制”“一箱制”要蹄疾步稳、行稳致远，为此，交通运输部近期将以试点示范为抓手，支持企业大胆探索、深入实践、持续创新，强化政策支持，营造良好的发展环境。《意见》提出，将多式联运“一单制”“一箱制”作为多式联运示范工程创建重点支持方向。鼓励各地因地制宜组织开展多式联运“一单制”“一箱制”试点，对于符合试点要求、创新性强、示范带动性突出的项目，将按程序纳入交通强国建设试点，为多式联运高质量发展注入动力、活力、创造力。
健全集装箱运输“一箱制”服务体系
更好服务构建新发展格局
刘占山
交通运输部水运科学研究院副院长
《意见》明确了未来3-5年推动集装箱运输“一箱制”发展的思路目标和主要任务，对于行业上下加快推动交通运输结构调整优化、提升综合运输服务质量和水平、更好服务构建新发展格局，具有重要指导作用。
一、顶层谋划，深刻领会“一箱制”内涵意义
《加快建设交通强国五年行动计划（2023—2027年）》首次提出要“深入研究推广‘一箱制’模式”。小鹏部长在2023年全国交通运输工作会议上，再次强调要“推广‘一箱制’”。如今，《意见》的印发和实施标志着集装箱运输“一箱制”已上升为国家顶层战略，将长期指导行业发展。
集装箱运输“一箱制”是基于当前我国跨运输方式衔接系统性和制度性成本较高等问题所提出的一种符合运输市场发展需求的新模式，其内涵是指集装箱在不同运输方式间转运时“中途不换箱”、“全程不开箱”，实现“一箱到底”。其中，“中途不换箱”要求不同运输方式集装箱适配性一致，转运过程仅对集装箱单元进行吊装作业，无需对箱内货物进行掏箱、换箱；“全程不开箱”要求仅在起运地和目的地对货物进行查验，运输途中无需开箱对货物进行二次查验。
在国际上，欧美发达国家建立了内外贸两套集装箱运输体系，其中外贸段运输基本采用ISO国际标准集装箱，内贸段运输则换箱为大陆标准集装箱，以期实现运能最大化利用，如美国在内贸公路运输和铁路运输上多用48英尺和53英尺集装箱。近年来，随着运力资源紧张和市场细分加剧，一些市场主体也开始尝试发展内贸箱国际联运业务，推动集装箱运输“一箱到底”，如2022年美国成立的CARRIER53’Shipping航运公司，通过组建一支由多用途船舶组成的船队专门运输53英尺及以上的大型集装箱，主要运营从虎门、太仓、青岛到美国波特兰和洛杉矶的中美航线。
在我国，近年来，以铁水联运为主要表现形式的集装箱运输“一箱制”得到快速发展。据统计，2023年上半年，全国港口集装箱铁水联运量完成477万标箱，同比增长9.2%。然而，与多式联运快速中转换装的高质量要求相比，我国集装箱运输“一箱到底”还存在信息化发展不均衡、部分地区物流基础设施发展不匹配、不同主体对集装箱运输规则不一致、集装箱智能管控技术应用程度不高等问题，制约了以箱为固定单元在不同运输方式间流转的便利性和顺畅性，迫切需要进一步探索实践，以点带面解决问题、推广经验，推动综合运输服务发展取得更大成效。
二、问题导向，准确把握“一箱制”主要任务
《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，以进一步推动交通物流提质增效升级、更好服务支撑实现“物畅其流”为工作目标，坚持稳中求进工作总基调，系统部署了健全多式联运“一箱制”服务体系的主要任务，需要准确把握、深入落实。
当前，我国境内海运和境外铁路还箱点建设均有不足，集装箱运输组织难以形成强对流。与此同时，不同主体对集装箱运输管理的体制机制存在差别，尤其是在集装箱装载、监管、流转区域等方面有不同设定要求，导致集装箱在转运环节不可避免地无效调拨和频繁换箱。针对这一问题，《意见》指出要加快促进海运还箱点布局和铁路箱下水运输，推动集装箱循环共用、联合调拨，以期完善“中途不换箱”合作机制。
同时，我国不同主体间集装箱运输存在货物积载、交接检查、危险货物品名等标准不互认等问题，增加了不必要的人工开箱、掏箱检查环节。并且，受制于射频识别、二维码、北斗卫星定位等技术未能普及，我国集装箱运输信息快速集成和自主传递功能不足，无法实现多式联运全程集装箱单元及内部货物的实时监控和追踪，导致不可避免地重复开箱查验。针对这一问题，《意见》指出要加快健全完善集装箱多式联运标准，推进全程在线跟踪技术应用，以期优化“全程不开箱”流程管理。
此外，我国物流基础设施发展较为不均衡，尤其是西部地区集装箱综合枢纽场站布局不足，现代化仓储、托盘等标准化装载单元应用不够，难以适配集装箱运输“一箱到底”要求。并且，不同的场站对于提箱、还箱、验箱、洗箱、修箱等服务规则不同，如洗箱标准、收费标准、污损箱认定标准等不一，导致客户“一箱到底”服务体验较差。针对这一问题，《意见》指出要加快推动集装箱综合枢纽场站与货源地、箱源地协同发展，完善提箱、还箱、验箱、洗箱、修箱等服务规则，以期提升“一箱到底”服务能力。
三、政策引领，全面落实“一箱制”服务保障
集装箱运输“一箱制”是一项战略性、长期性和系统性工程，既需要立足当前，集中攻坚关键技术难题；又需要着眼长远，以更好服务构建新发展格局审视未来方向。《意见》着眼打基础、管根本、利长远的重点工作，为奋力加快建设交通强国、努力当好中国式现代化的开路先锋、全面建设社会主义现代化国家提供坚强有力的服务保障。
《意见》注重政策与市场协同、理论与实践结合、试点与网络同步，提出了加强组织领导、完善法规制度、强化政策支持、组织开展试点四项保障措施。各部门、各主体、各方式要紧紧围绕《意见》重点关注的任务措施、关键环节，保持战略定力，坚持齐抓共管、久久为功，确保各项工作稳步推进，推动集装箱运输“一箱制”长远发展。
努力发挥铁路在多式联运中的重要作用，加快推进“一单制”“一箱制”高质量发展
郑平标
中国铁道科学研究院集团有限公司运输及经济研究所副所长、研究员
《意见》明确了未来三到五年多式联运“一单制”“一箱制”发展的工作目标和主要任务，对于全面贯彻落实党的二十大精神，奋力加快建设交通强国、努力当好中国式现代化的开路先锋，具有重要指导作用。
一、深刻领会《意见》的重要意义
党中央、国务院高度重视多式联运发展和运输结构调整工作。我们要深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神，认真落实党中央、国务院决策部署，以推进“一单制、一箱制”为重要抓手，不断提升我国多式联运服务效能，推动交通运输结构调整优化，构建现代化综合交通运输体系，更好服务加快构建新发展格局，着力推动国民经济高质量发展。
党的二十大报告提出建设高效顺畅的流通体系，降低物流成本。交通运输部、国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局、中国国家铁路集团有限公司印发《加快建设交通强国五年行动计划（2023-2027）》，要求开展货物多式联运专项行动，积极推进多式联运“一单制”发展，组织开展多式联运“一单制”试点，深入研究推广“一箱制”模式。自2016年以来，交通运输部联合国家发展改革委先后启动了4批次、116个多式联运示范工程项目，围绕设施互联、信息互通、模式优化等，着力推进多式联运创新发展。这些政策出台和项目实施为多式联运“一单制”“一箱制”发展提供了坚实的政策保障和实践基础。
二、准确把握《意见》的核心任务
《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，提出了未来一段时期发展多式联运“一单制”“一箱制”的工作目标、重点任务和保障措施，将党中央、国务院关于交通运输的重要部署落实到各项具体行动中，需要我们准确把握、认真落实。
《意见》积极推进国内多式联运信息互联共享。针对多式联运“一单制”推进过程中存在的信息共享难等问题，《意见》提出完善铁路、道路、水路等企业数据市场化开发机制，明确各种运输方式数据开放内容，鼓励支持铁路、道路、水路及第三方物流骨干企业向多式联运信息集成服务商转型发展；同时，引导国内公铁联运、铁水联运使用标准化运单，进一步探索陆海空多式联运运单统一，研究构建连接生产流通、串联物流贸易的供应链服务平台。
《意见》积极推进国际多式联运单证探索创新。原中国铁路总公司印发的《关于大力发展铁路集装箱运输全面融入多式联运体系的实施意见》，提出研究国联运单物权化，支持开具信用证到银行议付，探索建立以铁路运输为核心的运输贸易规则。《意见》提出借鉴国际海运提单成熟运营模式，大力推广应用国际多式联运提单；同时，要求依托电子锁、物联网、大数据、区块链等先进技术，强化对货物状态的全程监控，提升货物运输在途安全监管能力，通过规范国际多式联运电子提单签发、背书、转让、放货等操作流程，推动国际多式联运电子提单发展。
《意见》积极推进多式联运“一单制”服务功能创新拓展。国务院印发的《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》（国发〔2021〕27号），要求加快推进多式联运“一单制”，创新运单互认标准与规范，推动国际货运单证信息交换，探索国际铁路电子提单，逐步普及集装箱多式联运电子运单。《意见》提出依托国际铁路联运运单、中国国际货运代理协会多式联运提单等，探索推进以铁路为主的多式联运单证物权化，赋予多式联运单证物权凭证功能；支持银行参照海运提单下金融服务模式，将风险可控的铁路运输单证作为结算和融资可接受的单证，为外贸企业提供国际结算、供应链金融等服务；在国家政务数据共享机制下加强交通运输、商务、海关等部门数据共享，优化多式联运“一单制”通关监管。
《意见》积极推进健全多式联运“一箱制”服务体系。国务院办公厅印发的《推进多式联运发展优化调整运输结构工作方案（2021—2025年）》，要求推动建立跨区域、跨运输方式的集装箱循环共用系统，探索在大型铁路货场、综合货运枢纽拓展海运箱提还箱等功能。《意见》提出推动铁路场站设立海运箱换箱点，提供内陆箱管服务，加快铁路境外换箱点和回程运输组织体系建设，推动符合国际和国家标准的铁路箱下水运输，完善“中途不换箱”合作机制；健全完善集装箱相关多式联运货物积载等标准，加快集装箱场站智能化建设改造，优化集装箱掏箱检查等作业流程，优化“全程不开箱”流程管理。
《意见》积极推进多式联运经营人培育。交通运输部、自然资源部、海关总署、国家铁路局、中国国家铁路集团有限公司联合印发《推进铁水联运高质量发展行动方案（2023—2025年）》，提出培育壮大全程物流经营人，提供全程综合物流解决方案。《意见》提出研究多式联运经营人标准，明确多式联运提单签发主体的条件，推进铁路、水路、航空和大型道路运输企业等向多式联运经营人转型，探索依托网络货运平台开展多式联运业务。
三、扎实做好《意见》的贯彻实施
《意见》着眼打基础、管根本、利长远的重点工作，擘画了今后三到五年推进多式联运“一单制、一箱制”发展的蓝图。《意见》提出了加强组织领导、完善法规制度、强化政策支持、组织开展试点四个方面的实施要求，强化上下联通和横向协作。我们要全面落实《意见》的目标要求，统筹谋划、系统推进各项工作，加强全过程管理，确保各项任务落地实施。
我们要深刻认识贯彻实施《意见》的重要性、紧迫性，奋力加快建设交通强国，努力当好中国式现代化的开路先锋！
