综合保税区是设立在内陆地区的具有保税港区功能的海关特殊监管区域，由海关参照有关规定对综合保税区进行管理，执行保税港区的税收和外汇政策。它和保税港区一样，是我国目前开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化的特殊开放区域，整合原来保税区、保税物流园区、出口加工区等多种外向型功能区后，成为一种更为开放的形态，也更符合国际惯例。作为国家开放金融、贸易、投资、服务、运输等领域的试验区和先行区，综合保税区通过将一线口岸前置到内陆，有利于内陆地区发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务。
图1 综合保税区的主要税收政策
一、内陆综合保税区口岸功能现状
1. 综合保税区的口岸功能
对于缺乏货物、邮件直接进出境口岸的内陆地区来说，综合保税区以其境内关外的特殊定位和政策优势，其口岸功能体现在作为国际货物枢纽开启国际来往的门户，与口岸一样可作为对外贸易货物、邮件包裹进出的地点。出口方向上，出口货物可直接在综合保税区报关报检，然后转运出境，即方便企业就近办理海关事宜，也能减少在沿海和边境口岸的等待时间；对于加贸企业而言，综合保税区报关出口还可以享受入区退税，加快企业资金周转时间。进口方向上，依托综合保税区将沿海沿边口岸功能前置到内陆，通过叠加区港一体化、进境指定监管场地等政策优势，符合条件的进口货物可以实现本地通关，减缓进出境口岸货物堆存时间，提升通关时效。综合保税区赋予内陆地区口岸功能，为发展国际贸易、国际中转、保税维修等业务提供货物直接进出境相关服务，减少内陆进出口货物的物流成本，为内陆发展外向型经济创造良好运营条件。
图2综合保税区“一线放开、二线管住、区内自由”海关监管模式
2. 综合保税区发挥口岸功能先进案例
（1）成都：“内陆综保区通关一体化”模式实现综合保税区与一线口岸直连
“内陆综保区通关一体化”模式是指进出口货物在沿海、沿边等第一入境口岸开展综保区一体化申报，相应的检验检疫在指定区域办理，货物实现铁路中心站与综保区的直通直转。此模式让内陆综保区与一线口岸无缝衔接，实现港口功能内移，进一步提升贸易便利化水平，有助推动内陆综合保税区高水平开放。2023年3月29日，一列满载50柜进口氯化钾的中欧班列抵达成都国际铁路港。此趟班列从俄罗斯始发，在二连浩特口岸入境以“内陆综合保税区通关一体化”模式申报，选择在成都国际铁路港综合保税区完成货物报关、关税缴纳、实货放行，为进出口货物运输通关改革提供了新样本。此前进口货物运抵成都铁路集装箱中心站，须经过铁路口岸落箱、短驳并进行报关清关后，才能到达综保区，整个链路环节多、手续杂、耗时长。实施“内陆综保区通关一体化”模式后，货物运达成都铁路集装箱中心站后，可绕过铁路口岸直接进入综保区，完成报关清关等手续，省去了在铁路口岸短驳、落箱作业的环节，节约通关时间1天以上，每年节省物流成本上千万元。该模式将拓展到中老、中越、中亚等所有成都到发的国际班列。
图3 成都国际铁路港综合保税区
（2）长沙：湘粤港“跨境一锁“模式将机场口岸货站功能前置到内地海关监管区
湘粤港“跨境一锁”快速通关改革模式是指长沙、深圳、香港三地海关深度协作，通过执法互助、信息互享，结合卫星定位互联网、卡口直连等技术，实现货物在口岸自动快速验放，有效降低企业通关物流成本，促进跨境贸易便利化。相较于传统公路转关模式，湘粤港“跨境一锁”具有多个方面的优势：香港、长沙两地海关对进出口货物实施监管，深圳海关实行途中自动核放，运输车辆可直接进出境，湘粤港直通车24小时内即可往返；按照通关环节“减繁琐”的要求，减少在口岸办理车辆通关和货物转关手续的环节，并节省相关费用；实现香港、深圳和长沙三地通关“无缝对接”，把香港国际机场、国际货仓的功能直接延伸到湖南各海关监管作业场所。湘粤港海关“跨境一锁”快速通关模式为“湘品出境”提供了新通道，湖南特色产品可经陆路运输直抵香港后走向世界，目前该项模式已适用湖南全省包括综合保税区在内的各类海关监管区，有助于发挥湖南深度融入“一带一路”和粤港澳大湾区建设。
图4 湘粤港“跨境一锁”模式车辆
（3）乌鲁木齐：通过合作发展跨境电商拓展综合保税区邮政口岸功能
新疆邮政与乌鲁木齐综合保税区、喀什综合保税区、阿拉山口综合保税区、霍尔果斯综合保税区以及吉木乃边合区管委会签署了战略合作协议，争取到相应的口岸仓储作业区和车辆出境绿色通道等地方政策支持。同时，将邮政国际寄递物流服务纳入综合保税区规划和功能，在乌鲁木齐综合保税区开展跨境电商的全模式业务，利用综合保税区完备的监管设备和服务，推进“中国邮政海外仓枢纽站”及“三关合一”（邮件、快件与跨境电商）建设。双方借助国际邮件互换局查验功能，加强境内外的资源整合，依托乌鲁木齐综合保税区打造面向中亚、西亚和中东地区，辐射欧洲市场的跨境电商进出口集散中心，加快推动全疆进出口贸易发展。2022年，乌鲁木齐市实现跨境电商进出口13.94亿元，同比增长12倍。乌鲁木齐综合保税区跨境电商公共服务平台通关单量单日线上交易首次突破500单，创历史新高。
图5 乌鲁木齐综合保税区跨境电商监管中心首单“9610”业务通关
二、存在问题
1. 综合保税区的一线进口监管并未简化
我国综合保税区实行“一线放开、二线管住、区内自由”的海关监管模式。“一线放开”是指综合保税区与境外之间进出的货物，实行便利快捷的备案制管理。在实际通关中，境外货物进出综合保税区申报《中华人民共和国海关进（出）境货物备案清单》原则上按照《报关单填制规范》相应要求填制，《备案清单》和《报关单》表头表体的项目参数是一模一样的，只是标题换成了《备案清单》，而其他程序与进出口货物的通关程序一致，海关监管手续实际没有简化，相比国际通行的自由港货物自由进出原则还有一定差距。
2. 综合保税区的口岸功能相对一线口岸仍有不足
受地理区位和安全风险限制，综合保税区无法承担一线口岸对生鲜类、高检疫风险类货物的直接进出境通关。从有效管控角度，内陆综合保税区不能申请进境水果、木材指定监管场地等指定口岸功能，从而不具备和一线口岸同等的相关产业发展条件。当前依然需要依托一线口岸清关后转运到有相应需求的综合保税区，增加了此类业务的物流时间和运营成本。
三、拓展方向
1. 积极应用创新模式提升综合保税区口岸通关时效
积极借鉴湘粤港“跨境一锁”、成都国际铁路港“内陆综保区一体化通关”等便捷通关模式，将综合保税区与沿海沿边口岸更加紧密的联系在一起，依托两地海关和有关部门协同合作将通关过程部分环节前置后移，以综合保税区分担一线口岸的通关查验压力，提升内陆进出境货物通关时效，促进综合保税区外向型产业繁荣。
图6 “跨境一锁”车辆加施关锁
为了释放内地综合保税区的口岸活力、促进综合保税区高水平开放高质量发展，2023年8月海关总署公布《推动综合保税区高质量发展综合改革实施方案》，提出涉及海关监管事权的五方面23条具体改革举措，其中，第1条为“优化检验检疫作业模式。制定出台《综合保税区检验检疫管理公告》，理顺综合保税区检验检疫工作，优化作业模式和作业流程，厘清职责边界，推动综合保税区更好融入国内大循环。”该举措按照“只检一次、前推后移、特例豁免、国内便捷”原则实施，将极大提升综合保税区口岸检验检疫效率，加快全流程通关时效，促进贸易便利化进程。
表1综合保税区的“只检一次、清退后移、特例豁免、国内便捷”
检验检疫新原则构成
2. 以跨境电商创造综合保税区口岸通关货量新增长点
综合保税区的保税政策和入区退税政策契合跨境电商货物进出境便捷、仓储待销售期间资金占用少的需求；同时跨境电商灵活有力的销售模式能提升综合保税区货物进出总量和金额。通过在综合保税区引入国际快件监管中心、国际邮件互换局功能，集中综合保税区、邮政、国际货运企业三方资源建设邮政类海关监管作业场所，共同促进综合保税区跨境电商发展，扩大综合保税区进出境货运量。
3. 推动专用线入区发展综合保税区口岸中转业务
2023年海关总署公布的《推动综合保税区高质量发展综合改革实施方案》中，第16条为“支持综合保税区与口岸联动发展。”具体表现为支持在毗邻口岸的综合保税区开展转口业务；支持设立前置货站，开展航空货物出口前打板、进口拆板理货等业务；支持在中欧班列等沿线的综合保税区根据需要引入铁路专线。
以四川省为例，依托铁路口岸的成都国际铁路港综合保税区可以依托铁路入区，实现衔接东南亚和中亚，发挥综合保税区口岸功能开展国际中转和保税仓储业务，以国际贸易促进商品物资在欧亚大陆两大区域的流通。过去东南亚和中亚之间的贸易往来多经过海港中转海运进行，航程远时间长，通过铁路和作为内陆中转节点的综合保税区构建的陆路中转方式，可以缩减2/3的时间和一半以上路程。
